行政訴訟法 建議稿

《行政訴訟法》的修改，給了我們一次討論理想的行政訴訟制度的機會。但這種討論如果不想徹底淪為脫離現實的暢想，就必須承認現有政治結構的限制，在現實的低空上飛行。

在目前時機下，《行政訴訟法》的修改應當設定如下三個目標：

首先，必須下決心克服幾個體制性、機制性的障礙，切實解決行政訴訟“立案難、審理難、判決難”的問題，擺脫目前行政訴訟的困頓局面。

其次，適當擴大行政訴訟的受理范圍，改變某些訴訟機制，更好地發(fā)揮行政訴訟制度在保護公民權利、監(jiān)督依法行政和完善法律制度方面的功能。

第三，重述法條文字，調整篇章結構，使法律規(guī)定更加嚴謹和清晰。

一 著力解決行政訴訟的障礙

《行政訴訟法》施行二十多年，法院慘淡經營，行政訴訟“立案難、審理難、判決難”的問題根本沒有得到解決，一些指標甚至每況愈下�！缎姓�訴訟法》的修改，必須在解決行政訴訟所面臨的體制性、機制性障礙上有所突破。

1. 提升司法管轄的級別

法院無法獨立審判，是很多審判不公的根源，也是行政訴訟面臨的最大的體制性障礙。在現有體制下，設立行政法院并不可行;一些地方試行“異地管轄”，但效果有限。相對而言，提級管轄是司法體制變動相對較小，也比較容易收到成效的舉措。從幾次討論來看，這也是目前比較有共識的主張。

為此，本建議稿主張取消基層法院對行政訴訟案件的管轄權，原則上由中級法院作為一審法院;以省級政府為被告的案件和本轄區(qū)內重大、復雜的案件，由高級法院作為一審法院�；鶎臃ㄔ旱男姓�庭仍然保留，主要負責審查非訟執(zhí)行案件。最高人民法院可以根據審判實踐的需要，設立中級人民法院的派出法庭，審理行政案件。

2. 規(guī)范案件的受理程序

自從《行政訴訟法》實施以來，駁回起訴占據了一審結案方式的10%上下，最高年份(2002年)達到15.2%，最低年份(2010年)也有 7.7%;甚至到了二審，還有相當比例的案件被駁回起訴(從1999年的6.5%持續(xù)上升到2010年的17.4%)。還有更多應當受理的案件，法院根本沒有立案。這是不正常的。

限制不予受理和駁回起訴的應用，解決原告“告狀難”的問題。具體包括：1)案件類型錯誤的，法院直接變更案件類型，并移送相關的審判庭審理;2)被告不具有資格的，建議變被告;3)管轄法院錯誤的，受理后移送有管轄權的法院;4)對于是否屬于受案范圍、符合訴訟時效有異議的，應當在規(guī)定期限內提出。

3. 行政附帶民事訴訟（牽連管轄？）

由于民事、行政訴訟分立，相當多民事、行政爭議交織的案件難以“案結事了”，甚至造成案件長期、反復的糾纏。建議明確行政附帶民事訴訟制度。民事、行政爭議交叉的案件，由一個法院一個審判庭審理，一并對民事、行政爭議進行審理和判決。

4. 法律規(guī)范的選擇適用

明確法院對法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的審查權限，以及審查方式和審查標準。明確國際條約的適用方式和適用效力。

5. 明確行政裁量的審查標準

行政裁量問題是目前行政行為合法性審查中的大問題。對于行政裁量，法院一要審查，二要節(jié)制。就目前來看，主要的問題在于審查權力不明確，法院不敢審，但個別時候也出現過度審查的問題。

建議增加規(guī)定：

有下列情形之一的，行政行為視為違法：(一)行政機關濫用職權，徇私枉法或者打擊報復的;(二)行政機關歧視對待，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益的;(三)行政機關恣意武斷，處理方式明顯失度的;(四)行政機關反復無常，侵害公民、法人或者其他組織的合理信賴的。

6. 增加法院的判決方式，明確各種判決方式的適用標準

增加駁回訴訟請求、確認行政行為等判決方式，擴大-法院變更判決的適用范圍，限制二審法院發(fā)回重審的適用范圍。

7. 完善再審程序

明確并限制再審事由，取消本級法院主動再審和上級法院指令再審。

8. 改變起訴不停止執(zhí)行原則

9. 擴大調解的適用范圍

二 適當擴大行政訴訟的功能

在著力解決行政訴訟實踐中的急迫問題的基礎上，《行政訴訟法》的修改還應當考慮適當放寬行政訴訟的受案條件，使更多類型的爭議能夠通過訴訟渠道得以解決，也使行政訴訟制度的功能得以更加充分地發(fā)揮。

1. 部分規(guī)范性文件納入受案范圍

把規(guī)范性文件納入法院的受案范圍(而不是目前的附帶審查)，有助于更好地保護公民權利、監(jiān)督依法行政。從目前實際情況來看，似乎不宜范圍太大�？梢钥紤]把市、縣、鄉(xiāng)三級的規(guī)范性文件納入受案范圍。

2. 明確公務員招錄、開除、辭退的可訴性

這幾種情形涉及公務員身份的取得和喪失。其中的公務員招錄行為，目前已

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